O estado que pensa por você

Em algum lugar entre a mitologia nórdica e a engenharia de software, os estonianos encontraram uma palavra para descrever o que querem construir. Kratt é uma criatura da lenda báltica — um ser feito de palha e gravetos que, com algumas gotas de sangue, ganha vida e passa a servir ao seu amo. A metáfora não passou despercebida pelos técnicos do governo de Tallinn quando batizaram seu assistente virtual estatal: Bürokratt, o funcionário-robô. Como na lenda, advertem os criadores, é preciso ter cuidado: se você não der trabalho suficiente ao kratt, ele pode se voltar contra você.

A advertência folclórica embutida no nome revela uma lucidez rara. A Estônia é hoje referência mundial em governo digital — pontuando com nota 0,83 no Índice de Governo Digital da OCDE de 2025, entre os oito países de melhor desempenho global —, mas seus técnicos insistem em falar não apenas dos avanços, mas das armadilhas. A questão central não é tecnológica: é política. Até onde um governo pode automatizar o relacionamento com seus cidadãos sem perder a legitimidade democrática que sustenta essa relação?

Do escombro soviético ao laboratório digital

A trajetória estoniana começa no colapso. Em 1991, ao recuperar a independência após essa décadas sob o jugo soviético, o país não tinha serviço diplomático consolidado, não tinha exército próprio, não tinha sistema judiciário estruturado. Tinha, porém, uma janela histórica: o momento em que a internet começava a redefinir o mundo, e um governo que apostou tudo nessa aposta. A partir de 1994, a Estônia construiu sistematicamente o que passou a chamar de e-State — o Estado eletrônico — sobre uma infraestrutura de código aberto, conectividade universal e identidade digital. Em 2000, o parlamento estoniano declarou o acesso à internet um serviço universal, décadas antes de a maioria dos países tratar a banda larga como direito.

O resultado é conhecido: a Estônia vota online desde 2005, permite que estrangeiros criem empresas com residência digital desde 2014, e hoje processa tudo — declaração de imposto de renda, consulta médica, registro de nascimento — em plataformas integradas por um sistema de intercâmbio de dados chamado X-Road. A chave do modelo não é apenas a tecnologia, mas a arquitetura de confiança: cada cidadão pode consultar em tempo real quem acessou seus dados pessoais e por quê. A transparência não é retórica; é código.

Bürokratt: a burocracia que responde a qualquer hora

O passo mais recente dessa trajetória tem nome e rosto: Bürokratt. Lançado conceitualmente em 2020 e financiado pelo Plano de Recuperação e Resiliência europeu com €53 milhões, o projeto é descrito pela Agência de Sistemas de Informação do Estado estoniano (RIA) como uma rede interoperável de agentes de inteligência artificial acessível por texto ou voz. Não se trata de um único chatbot, mas de uma camada de IA que conecta diferentes ministérios, agências e eventualmente serviços privados — de forma que o cidadão não precise saber a qual guichê virtual se dirigir.

Hoje, o Bürokratt responde perguntas: quando pagar o imposto de renda, como marcar uma consulta, que documentos são necessários para renovar uma habilitação. Mas a visão dos criadores vai muito além. Segundo a plataforma e-Estonia, o objetivo de longo prazo é que o assistente realize ações em nome do usuário — submeter pedidos, fazer pagamentos, modificar dados em registros — mediante consentimento explícito e autenticação segura pelo sistema de identidade digital estoniano. Um cidadão que autorize o Bürokratt a acessar seus dados pessoais poderia receber alertas proativos: o passaporte de seu filho vence antes da viagem marcada, sua declaração de renda está disponível para revisão, o prazo de renovação de um alvará está se aproximando.

A engenheira de dados Ott Velsberg, que coordenou as primeiras etapas do projeto no Ministério da Justiça e Assuntos Digitais, sintetizou o problema fundador: para que um robô responda corretamente, ele precisa de dados de qualidade. No início da década de 2020, os sites governamentais estonianos eram irregulares, as bases de dados fragmentadas, os metadados inconsistentes. O trabalho de seis anos foi, antes de tudo, o trabalho silencioso de organizar o acervo informacional do Estado — antes que qualquer IA pudesse ser convocada para acessá-lo.

Identidade para máquinas: a fronteira que a Estônia cruzou primeiro

Em 17 de junho de 2026, o primeiro-ministro estoniano Kristen Michal aprovou uma proposta que pode redefinir a governança digital em escala global: a criação de identidades digitais oficiais para agentes de inteligência artificial. O programa, chamado de "AI ID codes", estabeleceria um sistema análogo ao do documento de identidade humano, mas destinado a sistemas autônomos de IA. A proposta partiu do conselho consultivo Eesti.ai, presidido por Markus Villig — fundador da empresa de transporte Bolt — e integrado, entre outros, pelo cofundador do Skype Jaan Tallinn.

A lógica é direta. Hoje, quando um agente de IA realiza uma operação digital em nome de alguém — reserva uma passagem, submete um formulário, autoriza um pagamento — ele o faz "pegando emprestada" a identidade digital completa do seu usuário humano. Isso cria um vácuo de responsabilidade: se algo der errado, quem responde? O usuário, que autorizou a ação? O desenvolvedor do sistema? A empresa que opera o serviço? O agente de IA não tem existência legal própria.

A proposta estoniana é criar uma credencial específica que defina os poderes delegados a cada agente: se pode apenas consultar dados, se pode criar ou editar documentos, se pode realizar pagamentos e até que limite. Cada ação ficaria registrada numa trilha de auditoria, ancorada na infraestrutura KSI blockchain que a Estônia opera desde 2012 para garantir a integridade de registros judiciais, de saúde e de propriedade. O sistema, apontam especialistas consultados pela publicação Biometric Update, funcionaria como uma camada de autorização entre a identidade humana e a ação da máquina — preservando o controle do cidadão sem exigir que ele aprove manualmente cada etapa de um processo automatizado.

A iniciativa ainda está em fase de proposta — sem data de implementação definida e sem os marcos legais completos que determinariam, por exemplo, quem responde civilmente quando um agente autorizado cometer um erro. Mas o sinal político é inequívoco: a Estônia quer ser a primeira nação a regulamentar a agência autônoma de IA antes que ela se torne inevitável — não depois.

O Brasil em perspectiva: avanços reais, lacunas estruturais

A comparação com o Brasil não é desconfortável por acaso — ela é produtiva porque as distâncias são reais, mas mensuráveis. No Índice de Governo Digital da OCDE de 2025, o Brasil registrou sua melhor pontuação histórica: 0,79, um salto de seis posições em relação a 2023, que o colocou entre os dez países mais avançados do mundo nessa dimensão — à frente de nações como Alemanha e Japão. A Estônia, com 0,83, figura na faixa imediatamente superior. A distância não é abissal. O gap é qualitativo.

A plataforma Gov.br concentra hoje mais de 12 mil serviços digitais e registrou 3,5 bilhões de autenticações em 2025, com 130 milhões de brasileiros utilizando o sistema. O Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA) prevê R$ 23 bilhões em investimentos até 2028, com um eixo específico dedicado à melhoria de serviços públicos. Em setembro de 2025, o governo federal firmou parceria com o CPQD para o desenvolvimento do projeto Inspire — Inteligência Artificial no Serviço Público com Inovação, Responsabilidade e Ética —, com investimento inicial de R$ 390 milhões voltados para plataformas de IA generativa aplicadas ao atendimento ao cidadão.

Mas há diferenças estruturais que os números não capturam. A Estônia partiu de uma ruptura histórica — a independência pós-soviética — que exigiu construir o Estado do zero sobre uma base digital. O Brasil carrega décadas de sistemas legados, fragmentação entre esferas federativa, estadual e municipal, e uma desigualdade de acesso que coloca 5,9 milhões de domicílios ainda sem internet, segundo dados do IBGE. Digitalizar serviços num país continental onde quase um terço dos sem-internet afirma não saber usar a tecnologia é um desafio de inclusão tão urgente quanto o de inovação.

A Estratégia Federal de Governo Digital 2024-2027, formalizada pelo Decreto 12.198 de setembro de 2024, já reconhece essa dimensão: entre seus 93 objetivos mensuráveis estão compromissos de acessibilidade digital, integração subnacional e proatividade na prestação de serviços. A Rede GOV.BR passou de 160 municípios em 2022 para mais de 2.000 cidades em 2025. O caminho está traçado; o ritmo, ainda heterogêneo.

A questão que permanece aberta

Há uma pergunta que os designers do Bürokratt não conseguem responder sozinhos, e que o Brasil — com sua Constituição de 1988 inscrita na memória de uma redemocratização duramente conquistada — deveria fazer com ainda mais cuidado: até onde o Estado pode delegar decisões a algoritmos sem abrir mão de sua responsabilidade democrática?

A IA agentique não é apenas mais eficiente; ela é, por natureza, opaca. Um funcionário humano pode ser interpelado, pode errar e ser responsabilizado, pode ser destituído. Um agente de IA que nega um benefício previdenciário, classifica um documento como irregular ou seleciona um cidadão para auditoria fiscal age segundo lógicas que nem sempre são auditáveis pelo cidadão afetado. O artigo 20 da Lei Geral de Proteção de Dados brasileira garante ao cidadão o direito de revisar decisões automatizadas que afetem direitos individuais — mas o exercício real desse direito pressupõe transparência algorítmica que ainda é exceção, não regra.

A Estônia também não tem todas as respostas. Seus arquitetos digitais reconhecem publicamente que a questão da responsabilidade civil por ações de agentes de IA ainda carece de resposta legislativa. O que eles construíram, ao longo de trinta anos, é algo mais fundamental: uma cultura de confiança institucional que torna o cidadão disposto a experimentar. A transparência sobre o uso de dados, a auditabilidade dos sistemas, a possibilidade de contestar e corrigir erros — esses não são apenas instrumentos técnicos. São os alicerces políticos sobre os quais qualquer governo digital legítimo precisa estar assentado.

O kratt serve seu amo. Mas quem define os limites do serviço é, em última instância, a política — não o código.